全球连线 | 白话中国经济：数说中国经济这十年 [2022-10-18]

[①] Monty Raphael, Blackstones Guide To:The Bribery Act 2010, Oxford: Oxford University press, 2011, p11. [②] Legislating the criminal code:corruption(LC248), the law commission ,3 March 1998,pp17-19. [③] 2007年7月，因行贿款项在美国转账和消费，美国司法部宣布就英国BAE公司向沙特阿拉伯官员的巨额行贿案展开调查。

以法理为中心主题的法理学，必将推进中国法学进一步扩大开放，促进法治文明的互鉴。非法吸收公众存款罪和合同的效力问题是两个截然不同的法律问题。

（汉）刘珍等撰：《东观汉记校注》卷十六，《张禹传》，中华书局2008年版，第705页。在此意义上，法理学是求理之学、讲理之学、成理之学。其表云：臣闻匠万物者以绳墨为准，驭大国者以法理为本。在司法中适用法理，也有助于实现个案正义，更好地实现权利的救济和正义的修复。这两条规定实际上是把公序良俗这一法理要素作为民事活动和民事司法的兜底条款。

法理学属于法学知识体系的最高层次，担负着探讨法的普遍原理和根本原理，为各个部门法学和法史学提供理论根据和思想指导的任务。二是厉行法治，遵循法治的规律和原则，善用法治思维和法治方式处理社会关系和矛盾纠纷，弘扬法治精神，树立法治理念，认真对待权利、义务和责任，正确行使权利、忠实履行义务、勇于承担责任。其次，由上一点所决定，在保障力度上，常规化保障往往重视加害方的具体情节，进而在法定权限和范围内予以正常惩罚——换言之，对于不同情节的加害者，会给予不同幅度的惩罚，且每种幅度的惩罚均有大致明确的先例可循。

这种假定应该不会引起太大争议，因为纵观多数的运动式治理现象，其根本的出发点还是建立在治理之上，即通过运动的方式来实现对某些社会问题的有效化处理（即便是在短期内有效），相应地，不同群体之前受损的权益可能就会通过这种方式而得到不同程度的救济或补偿，自然，权利保障就构成了这类治理实践的一个重要（尽管不是唯一）的功能。实际上，更为复杂的问题是，我们应该如何来认识、分析和评价这种现象？对此，参照权利保障的国家视角，我们也将从保障范围和保障方式这两个层面来展开讨论。总的来说，权利保障的方式可以简单分为常规化保障和动员型保障两种：在前者中，国家主要依靠完善的科层制体系和专业化的官僚队伍来进行操作，有明确的规则指令、标准化的工作流程、分工合理的任务范围和透明公开的问责机制，能够做到令行禁止、上通下达，具有相当高程度的制度化运作水平。相应地，这类国家往往无法推行重大社会政策，但对于公民权利和政治权利的日常行使却给予了高度的保障：①立法、行政、司法机关间的权限划分在宪法中得到明确界定，进而，法院可以通过宪法解释、违宪审查等方式制约立法、行政机关，在此过程中，公民权利往往以宪法权利形式得到高度保障。

显然，这类问题要想得到解决，仅仅要求完善立法、严格执法或者公正司法是无法实现的。相应地，原本意在通过使用运动式治理方式而创造出的治理绩效或政绩也会被上述因素所严重减损，这就使得国家必然要重新评估运动式治理的运行效果和实施的可行性。

自然，在有限资源总量的约束下，如何有效挖掘、配置并利用资源，以实现投入—产出和成本—收益间的效用最大化，就成为了国家必须要考虑的经济学问题。相应地，这种方式的典型例子就是那些群众参与广泛、拥有强大社会影响力以及保障目标具有单一突出性的政治运动或国家运动。首先，由于常规化保障是以可预期的成文规则、复杂的制度程序和专业化的技术官僚队伍为基础，因此，这种权利保障方式在实际运行中就自然倾向于重视诸如当事人平等的发言机会、决定者的中立性、信息与证据的严格搜集、道德论证的弱化这样的程序性要件，并通过这些要件来保证实体结果的可接受性。一如前述，随着运动式治理的常态化，原本旨在弥补常规化保障方式功能缺陷的运动式治理已经发生了明显的边际效益递减现象，不但保障的效果越来越差（既治不了本，也治不了标），而且随着群众权利意识的日渐增强，自然会对这种使用越来越频繁的反科层制手段产生出质疑和反感，甚至不排除在局部情况下会闹得民怨沸腾。

3、在保障方式所依托的组织资源和启动主体方面，常规化保障与运动式治理亦能互补。自然，在这一点上，能动型国家也不例外，于是，它往往会对那些已经或者可能会严重侵害到公民生命、财产权益的各种现象保持高度的敏感，并将大部分公共资源投入到这些权利的保障中，试图在尽可能的程度和范围内争取到绝大多数人的不断支持，因此，在这种类型的保障中，无论是国家的态度还是公共资源的投入，均体现出了一种极为明显的积极趋向。一、问题的提出 运动式治理对于当代中国人来说，是一个既感到陌生又看似熟悉的话语和现象。换言之，科层体制在与反科层制政策工具的不断互动中，原先困扰自己的工作负荷、累积性识别、官僚化隔绝等难题将会得到有效解决，进而真正实现常规化保障方式的主导地位。

进而，对于这种动员型保障方式本身及其相应问题的合理评判就必须建立在前述的功能互补视角之上，需求破解路径依赖困局和打破科层常规治理运动化与运动式治理常规化间的二元格局困境的可行办法（比如，在运动式治理无法彻底根除的前提下，如何减少组织失败的频繁发生以及如何增加应对组织失败的机制备选项？），方能对问题形成一种清晰的认识。相比之下，与其不停地扩大规模，吸引、调动组织外的治理资源，或者不定期地动员科层体系内部的人力、物力，集中于某些目标的治理，至少在一定时段内，从经济学的角度来看是划算的。

正是基于此，本文认为，尽管屡遭诟病，运动式治理现象仍将在中国社会长期存在，而且，如果科层常规治理运动化和运动式治理常规化间的二元格局无法打破的话，甚至会有愈演愈烈之势。不过，上述两个层面的合法性并非是截然分离的。

如果说基于功能互补视角的讨论属于一种静态分析，那么，从相互转化的视角出发，我们就可以动态地把握在现实中产生上述疑问的成因，并给出相应的解释。而从公民权保障角度来看，就会呈现出以下特点：①由于横向分权机制的缺乏，这类国家对于公民权利无法做到常规化的日常保障（比如会经常遭到行政机关的侵犯）。相比之下，单纯将运动式治理的产生及其种种不合常理、法理的现象，统统归结为人治色彩浓厚、法治意识淡薄、忽视长效机制建设、日常监管不力等原因，显然是不具有说服力的做法。因此，在某些问题最终进入政策议程之前，必然要经历一个信号接收和信息搜集的过程，并按照已有的规则和治理经验先加以日常化处理，进而，一旦问题累积到一定程度并被识别出来，以解决问题而非遵循规则为中心的动员型保障方式可能就会应运而生，其实质在于补充或纠正常规化保障方式的制度能力缺陷，以便于使科层组织能够更好地适应外在环境的变化。图2 如图所示，在接下来的讨论中，我们引入了马歇尔（T H.Marshall）意义上的公民身份权利（citizenship）（简称公民权）作为主题，试图探寻不同政治结构作用下的国家形态在公民权保障范围方面所形成的重大差异及其成因： （1）行政型国家：在这类国家中，无论是在横向层面还是在纵向层面，行政集权的趋势均十分明显。图3 进而，在能动型国家中，在权利保障的范围上，又会呈现出哪些特点呢？一般而言，这类国家往往是伴随着市场经济的发展、市民社会的初步形成、意识形态的世俗化、价值观念的多元化而同步产生的，然而，在此过程中，却有可能会带来某些非意图的后果，即能动型国家会不可避免地陷入到托克维尔、亨廷顿等人所描述过的经济发展与政治稳定的困局中：经济发展带来了民众权利意识的觉醒，而在目前的政治体制尚无法广泛容纳大众政治参与的情况下，国家应该如何保证政治稳定？一方面，能动型国家的权利保障范围在大体上还是沿袭了行政型国家，然而，另一方面，不同于行政型国家，权利保障问题在能动型国家中已经变得极端重要起来，这是因为，正是由于上述困局的存在，能动型国家必须要加以回应，而其中的一种重要回应方式就体现为：通过以行政权为主导的对不同权利主体提供不同类型的保障，来试图实现合法性的不断再生产，进而缓解乃至于转移大众的政治参与要求对现有政治体制所构成的巨大压力。

然而，功能冲突与功能互补往往是一个硬币的两面，在常规化保障和运动式治理中，我们就发现了两种保障方式间的互补空间。然而，一旦负荷累累，相应的解决方法大体有两种——要么扩充科层机构和队伍，要么转变保障方式。

（2）司法型国家：与行政型国家相反，在司法型国家中，横向层面与纵向层面中的分权趋势是十分明显的。久而久之，运动式治理反倒成为了科层体制发生组织危机和失败的真正原因，于是，组织危机和失败就会发生得越来越频繁，相应地，运动式治理的使用频率亦会越来越高，而当频率高到一定程度时，运动式治理也就成为了一种常态化机制，不但有常规化的科层组织体系在背后作支撑，而且还会以目标责任制、绩效考核等数字化和指标化的形式嵌入到了日常管理工作中，最后，国家治理陷入了科层常规治理运动化和运动式治理常规化的双重困境。

从政治系统论的角度来看，如果说选举和投票属于一种通过政治体系的输入端而发挥作用的生产机制，那么，在政治体系的输出端，通过权利保障来创造和维持国家的合法性就成为了合法性生产的另外一种重要实现机制。与此同时，由于运动式治理内嵌于科层体制内部，这就导致了其中的官僚队伍要把大量的时间应付在运动的筹备、实施和事后总结上，久而久之，运动式治理也会产生边际效益递减的情况，即这种权利保障方式会显得越来越仪式化和形式化，不但只能治标，而且治标的效果也会越来越差。

乍看之下，将动员机制看成是一种权利保障方式似乎有悖常理，然而，一旦将其与科层体制联系起来，问题便不难理解。正是由于此，使得国家现有的科层体制及其相应的常规化权利保障方式，根本无法满足能动型国家的合法性生产绩效最大化的战略目标实现，同时，能动型国家显然又不能退回到文革时期的群众运动老路上，于是，一种介于常规化保障与运动式治理之间的互动型保障方式便由此产生。而在这样一种连续加油的过程中，国家的合法性就被不断地生产出来。一方面，一如前述，能动型国家一般都会将建立在科层体制基础上的常规化保障方式放在首位，不过，一旦发生某些情况，作为应对组织危机和失败的补充、替代机制而存在的运动式治理就会出场，以便于能够更好地满足社会需要。

显然，这种状况的出现需要理论上的解释。不过，即便运动式治理现象无法被完全根除，也并不表明国家对于这种政策工具是十分满意的，亦没有动力在某种程度上去改变它。

五、余论：运动式治理向何处去？ 针对运动式治理的未来前景，本文大体上同意周雪光先生的论断，即欲从根本上解决运动式治理带来的问题和危机，必须找出新的替代机制来应对和治理官僚体制和常规机制的组织失败。而在现实世界中，往往会存在这样一类现象——起初，某类违法问题甚至是犯罪问题零星出现，在没有引起官僚机构足够注意的情况下，开始大规模、大面积蔓延，而当问题和矛盾越来越严重，并引发社会反响之时，再按照按部就班、循序渐进的常规化程序和流程来处理已经无济于事了。

对应到运动式治理上，尽管有侵犯个体权利、损害法律权威之嫌，但这种治理模式本身所具有的种种特征就暗示人们，它绝非是一种纯粹无效甚至不良的制度安排，相反，在具有某种弊端的同时，自然也服务于某些独特的制度目的，具有相应的制度功能。相比之下，基于互动型保障方式的相互转化视角的讨论，更为关注的是路径依赖（path dependence）的问题。

这样，同为政治动员的表现形式，运动式治理就不同于毛泽东时期的以群众运动、意识形态宣传为中心的动员政治或斗争式运动，因为后者的运作几乎不依赖于行政科层机构，而是由党的组织体系为主导，直接面对并动员民众。进而，从保障对象和保障类型相结合的角度来看，就呈现出了如下分类： 1、针对所有人的积极型保障：显然，保障公民的生命健康、财产安全等一系列基础权利是任何国家都必须提供的纯公共物品，亦属于国家众多职能中的最小职能。也是在同样的意义上，我们会发现，通过国家复杂的权力实施技术，人们的合法性信念和态度才得以被激发和塑造出来，进而，国家的统治权也就获得了人们的长期承认。②在重大决策出台过程中，容易在少数决策者间形成共识，横向与纵向间的阻力均较小，因此以受教育权和社会保障权为核心的、需要国家扩大公共支出甚至实行再分配政策的社会权利，往往在这类国家中容易得到保障。

相应地，这类国家往往有巨大的潜能和意愿来汲取和分配资源、进而推进重大领域的变革。如果说前者的运行既会给人们带来诸如稳定的预期、个案的公正、形式合理性之类的好处，又会带来墨守成规、刻板僵化、互相扯皮、回避风险之类的弊端的话，那么，后者的运行就既具有反应迅速、协同一致、运转高效、实质正义的优点，与此同时，却可能带来程序正义遭破坏、个体权利被忽视之类的附加后果

一方面，在常规化保障中，强调普遍主义和专业能力、代表政治意志执行的行政服务占据了主导地位，而代表政治意志表达的执政党往往隐匿于其后，进而，在这种保障方式中，常规的科层机构所提供的权利保障服务相对而言具有被动性，往往是由市民社会主动开启政策之门，科层机构给予积极回应，立法、行政、司法机关间的职能划分与分工制衡此时显得更为重要，因为唯有此才能不断生产出具有可预期的、相对公平的处理结果，换言之，实体正义通过程序正义、实质合理性通过形式合理性的方式来实现。显然，在此过程中，常规化保障的核心价值取向无疑是公民的个体权利（无论是加害方还是受害方）。

然而，在突发性事件出现，能动型国家亟需为不特定群体或特定群体提供权利保障时，常规化保障所强调的那种程序正义、形式合理性之类的价值观无疑会严重拖延甚至阻碍问题的有效解决，于是，一种具有中国特色的旨在维护实体正义、实质合理性、多数群众利益的运动式治理便走上前台，它往往出于保证治理绩效最大化的考虑，会严重降低程序的重要性及其相应的约束作用，将作为直接或潜在受害方的多数群众利益作为几乎唯一的保障目标，即便加害方的个体权利遭到忽视，也在所不惜。而在后者中，常规化保障所具有的日常性、程序性、专业性乃至于制度化的特征均在不同程度上消失——要么后者的治理资源完全来源于科层制体系之外，要么就是官僚队伍主动打破了常规化的运行节奏，将短期内某一特定目标的实现或任务的达标（而非遵循既定的规则）作为工作重心，不顾专业组织间的界限，甚至以打破专业分工为荣，调动、动员各方面的资源，具有极大的专断性和随意性倾向。